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機構編制監督檢查典型案例分析四

          
    

違規干預下級機構編制事項違紀問題典型案例

  (一)上級業務部門印發工作意見對下級機構設置和編制配備提出要求

  [案情介紹]

2008年6月,G省教育廳印發了《G省教育系統內部審計工作實施辦法》。《實施辦法》第五條規定:“下列教育部門和單位,設立與本部門、本單位財務機構相同級別的獨立的內部審計機構。(一)省教育廳設立審計處,主管全省教育系統內部審計工作;(二)各市(州、地)教育局設立審計科,各縣教育局設立審計股;(三)省內本科院校設立審計處;(四)各專科學校設立審計科(處);(五)省教育廳直屬事業單位有條件的設立審計科;(六)有內部審計工作需要但沒有條件成立獨立審計機構的,可與紀檢、監察等部門合署辦公或可配備專、兼職審計人員,但在執行審計職能時應有相對的獨立性,掛審計的牌子,有審計的公章。”第六條規定:“處級審計機構不應少于三人;科級股級審計機構,不應少于二人;其他單位專職或兼職人員的數額,由單位根據實際需要并報主管部門決定。”

2008年10月,接到市縣編辦反映后,G省編辦迅速向省編委領導作了匯報,按照省編委領導的批示,及時對此問題進行了專項查辦。經查實,省教育廳審計處原為在財政處加掛牌子的機構,7月份擅自決定獨立設置,配備了專門的辦公室和工作人員。《G省教育系統內部審計工作實施辦法》印發后,因各市、縣編辦抵制,沒有得到執行。

  [案例分析]

2002年,中共中央辦公廳、國務院辦公廳有關文件要求:機構編制實行“一支筆”審批制度。凡涉及職能調整,機構、編制和領導職數的增減,都要嚴格按照審批程序,報經機構編制部門審核后,提交機構編制委員會或黨委、政府審批。除機構編制工作部門外,上級業務部門不得以任何形式干預下級的職能配置、機構設置、編制和領導職數核定,不得對下級的機構編制作出規定;部門下發文件和召開會議擅自涉及機構編制事項的,一律無效。

2007年,《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》第二十六條規定:“有下列行為之一的,由機構編制管理機關給予通報批評,并責令限期改正;情節嚴重的,對直接負責的主管人員和其他直接責任人員,依法給予處分:……(六)違反規定干預下級人民政府行政機構的設置和編制管理工作的”。

《解釋》第四條規定:“違反規定干預下級部門機構設置、職能配置、人員編制和領導職數配備,造成嚴重不良后果的,對有關責任人員,依照《中國共產黨紀律處分條例》的第一百三十六條的規定處理。”

G省教育廳印發的《G省教育系統內部審計工作實施辦法》,明顯違反了機構編制“一支筆”審批制度,省教育廳設立審計處,屬于擅自增加機構的違規行為;對下級教育單位的機構編制事項作出規定,屬于上級業務部門擅自干預下級機構編制事項的違規行為。

1.因G省教育廳“條條干預”的違規問題發現比較早,加之市、縣編辦的抵制,《G省教育系統內部審計工作實施辦法》對下級教育單位的機構編制事項尚沒有造成實際影響,即違規行為沒有達到“造成嚴重不良后果”的程度,不滿足《解釋》第四條規定的違紀定性情節,不構成違紀,可不適用《解釋》追究有關責任人員的責任。

2.該“條條干預“違規行為應按照《機構編制監督檢查工作暫行規定》第十八條“國務院和地方各級人民政府所屬行政機構、事業單位在機構編制工作中有下列行為之一的,由同級或者上級機構編制管理機關依照本規定第十六條第(一)、(二)、(三)、(五)項的規定處理:(一)違反規定干預下級職能配置、機構設置或者編制、職數配備的;……”和第十六條“機構編制管理機關對違反機構編制管理規定的行為,可以采取下列處理措施:(一)通報批評;(二)建議改正或者責令限期糾正;(三)予以糾正;(四)建議財政部門對超編人員不予核撥經費……”的規定處理。

3.教育廳擅自設立審計處,屬于機構設置違規問題,違規行為沒有造成較大損失,不構成違紀,應按照《機構編制監督檢查工作暫行規定》第十八條“國務院和地方各級人民政府所屬行政機構、事業單位在機構編制工作中有下列行為之一的,由同級或者上級機構編制管理機關依照本規定第十六條第(一)、(二)、(三)、(五)項的規定處理:……(三)擅自設立、撤并機構以及提高機構規格或者變更機構名稱、隸屬關系和經費渠道的……”和第十六條“機構編制管理機關對違反機構編制管理規定的行為,可以采取下列處理措施:(一)通報批評;(二)建議改正或者責令限期糾正;(三)予以糾正;(四)建議財政部門對超編人員不予核撥經費……”的規定處理。

  [處理意見]

 G省編辦或者編委可以按照2002年中共中央辦公廳、國務院辦公廳有關文件的要求,通過適當方式在教育和機構編制系統內宣布《G省教育系統內部審計工作實施辦法》中涉及機構編制事項的內容無效。對于省教育廳擅自設立的審計處,應要求其立即撤銷。

  (二)上級業務部門以給資金、物資、項目等為條件,要求下級部門設置對口機構

  [案情介紹]

 2009年,Z省按照中央要求推進市縣政府機構改革。在改革過程中,Z省林業廳得知有5個地級市提出將市、縣農業局和林業局合并,組建農林局,非常著急。

2009年11月,Z省林業廳廳長L某主持召開了廳黨組會議,要求廳黨組成員高度重視此事,阻止這5個市將農業局和林業局合并。經廳黨組會研究,明確廳黨組書記、廳長L某,廳黨組副書記Z某和副廳長、黨組成員X某、W某、Q某分別給各個市政府主要領導打電話,要求他們單設林業局,否則今后停止撥付林業專項經費。對于縣(市、區)的林業機構設置,他們向各個市政府主要領導承諾,只要在機構改革中單獨設置的,每個縣(市、區)增加100萬的林業專項經費。按照林業廳黨組會的部署,L某、Z某、X某、W某和Q某五人分別給5個市的市長或者分管林業的副市長打了電話。省林業廳的干預行為嚴重干擾了Z省的市縣政府機構改革進程,造成了嚴重不良影響。

  [案例分析]

近年來,一些業務部門從部門利益出發,有的認為“下面有腿好辦事”,有的認為“隊伍大了有力量”,強調上下對口,通過多種方式干預下級部門的機構設置和編制配置。這些行為干擾了政府機構改革的進程,屬于不講政治,違反政治紀律的行為。

林業專項經費本為林業發展服務的,但在本案中,卻成了Z省林業廳干預下級機構設置的工具和交易的籌碼。Z省林業廳的“條條干預”行為,嚴重干擾了Z省的市縣機構改革進程,造成了嚴重不良后果,情節較重,構成了違紀,應按照《解釋》第四條的規定追究有關責任人員的責任。

本案中,林業廳黨組書記、廳長L某,廳黨組副書記Z某和副廳長、黨組成員X某、W某、Q某都是直接責任者。

  [處理意見]

1.按照《解釋》第四條“違反規定干預下級部門機構設置、職能配置、人員編制和領導職數配備,造成嚴重不良后果的,對有關責任人員,依照《中國共產黨紀律處分條例》的第一百三十六條的規定處理”和《黨紀處分條例》第136條“利用職務上的便利,強令黨和國家工作人員或者其他從事公務的人員違反有關規定行使職權,情節較重的,給予嚴重警告或者撤銷黨內職務處分;情節嚴重的,給予留黨察看或者開除黨籍處分”的規定,對直接責任者L某、Z某、X某、W某、Q某,分別情節輕重給予黨紀處分。

2.對于省林業廳的違規行為,Z省機構編制部門可按照《機構編制監督檢查工作暫行規定》第十八條“國務院和地方各級人民政府所屬行政機構、事業單位在機構編制工作中有下列行為之一的,由同級或者上級機構編制管理機關依照本規定第十六條第(一)、(二)、(三)、(五)項的規定處理:(一)違反規定干預下級職能配置、機構設置或者編制、職數配備的;……”和第十六條“機構編制管理機關對違反機構編制管理規定的行為,可以采取下列處理措施:(一)通報批評;(二)建議改正或者責令限期糾正;(三)予以糾正;(四)建議財政部門對超編人員不予核撥經費……”的規定,進行全省通報,要求各市、縣按照中央和省委、省政府、省編委的要求,結合自身實際,扎實推進政府機構改革工作。

  (三)上級業務部門以評比、考核方式干預下級機構編制事項

     [案情介紹]

S省是我國西部人口大省,經濟欠發達,財政負擔沉重,180多個縣(市、區)中有121個縣(市、區)上級財政轉移支付超過其可用財力的40%。2009年1月,該省省委辦公廳、省政府辦公廳聯合印發了《關于嚴格控制機構編制和財政供養人口增長的通知》,明確規定今后五年內凍結財政轉移支付超過可用財力40%的121縣(市、區)機構編制。

2009年12月,S省人口計生委向各市(州)、縣(市、區)印發了《關于在全省開展人口計劃生育工作檢查評比的通知》,通知附件中列舉了檢查評比的細則。在對縣級的細則中規定:“設置計生協會,事業編制5名以上的,得5分”、“所轄各鄉鎮獨立設置計生服務站,配備8名以上工作人員的,得5分”。經統計,自該通知印發至2010年6月,全省有70多個縣(市、區)設置了計生協會,新增事業編制360多名,其中40個縣(市、區)為機構編制凍結縣,違規新增事業編制205名。另外,該通知還影響了S省鄉鎮機構改革的正常進行。

經S省紀委和編辦查實,《關于在全省開展人口計劃生育工作檢查評比的通知》由省人口計生委辦公室主任W某負責起草。在通知起草中,W某曾向人口計生委常務副主任Z某(分管領導)建議在檢查評比細則中不加入涉及機構編制事項的內容,但Z某認為在評比細則中明確縣級計生協會、鄉鎮計生服務站機構編制的內容,有利于加強縣鄉兩級計生隊伍建設,沒有同意。經Z某審核后,《關于在全省開展人口計劃生育工作檢查評比的通知》報經人口計生委主任W某簽發。

  [案例分析]

按照公共支出理論,國家的組織機構本身不存在保持規模適度的機制,而正相反,它內在的有擴大機構和人員規模的追求。當上級財政轉移支付占縣可用財力40%以上時,表明這個縣的財政運行可能已經脫離了實際的經濟社會發展水平,必須通過外界“輸血”來維持運轉。上級財政轉移支付的資金,本意是要用于當地經濟社會的發展,如果不控制政府規模,上級轉移支付的資金中必然會有相當一部分被用于維持政府的龐大規模。所以,對于這樣的政府,必須更加嚴格地控制其人員規模,才能將更多的資金節約下來用于經濟和社會發展。S省作為經濟欠發達的人口大省,加強機構編制管理,嚴格控制機構編制財政供養人口增長,五年內凍結財政轉移支付超過可用財力40%的121縣(市、區)機構編制,是結合自身實際的科學決策,必須得到嚴格執行。

1.S省人口計生委違反省委辦公廳、省政府辦公廳通知精神,擅自印發文件,以檢查評比的方式干預縣級計生部門機構編制事項,導致S省70多個縣設置了計生協會,新增事業編制360多名,其中40個縣為機構編制凍結縣,違規新增事業編制205名。另外該行為還影響了S省鄉鎮機構改革的正常進行。該行為造成了嚴重不良后果,情節較為嚴重,構成了“條條干預”違紀行為,應按照《解釋》第四條的規定追究有關責任人員責任。

2.本案中,省人口計生委辦公室主任W某是通知的起草者,是承辦人。通知經人口計生委常務副主任Z某審核,Z某是審核人。W某在通知起草中,曾向審核人Z某提出過正確意見,Z某沒有采納承辦人的正確意見,應負直接責任,W某不承擔責任。通知最后經人口計生委主任W某簽發,W某為批準人,應負主要領導責任。

3. 對于違紀行為,應按照《機構編制監督檢查工作暫行規定》第十八條、第十六條的規定予以處理。

  [處理意見]

1.依照《解釋》第四條 “違反規定干預下級部門機構設置、職能配置、人員編制和領導職數配備,造成嚴重不良后果的,對有關責任人員,依照《中國共產黨紀律處分條例》的第一百三十六條的規定處理”和《黨紀處分條例》第136條“利用職務上的便利,強令黨和國家工作人員或者其他從事公務的人員違反有關規定行使職權,情節較重的,給予嚴重警告或者撤銷黨內職務處分;情節嚴重的,給予留黨察看或者開除黨籍處分”的規定,可給予直接責任者Z某嚴重警告或者撤銷黨內職務處分。

2.對于人口計生委主任W某可給予批評教育或者誡勉談話處理。

3.對于S省人口計生委的“條條干預”行為,機構編制部門可按照《機構編制監督檢查工作暫行規定》第十八條“國務院和地方各級人民政府所屬行政機構、事業單位在機構編制工作中有下列行為之一的,由同級或者上級機構編制管理機關依照本規定第十六條第(一)、(二)、(三)、(五)項的規定處理:(一)違反規定干預下級職能配置、機構設置或者編制、職數配備的;……”和第十六條“機構編制管理機關對違反機構編制管理規定的行為,可以采取下列處理措施:(一)通報批評;(二)建議改正或者責令限期糾正;(三)予以糾正;(四)建議財政部門對超編人員不予核撥經費……”的規定,予以全省通報批評,并按照2002年中共中央辦公廳、國務院辦公廳有關文件“部門下發文件和召開會議擅自涉及機構編制事項的,一律無效”的要求,宣布《關于在全省開展人口計劃生育工作檢查評比的通知》中涉及機構編制事項的內容無效。


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